祁连山生态环境问题通报带来哪些思考？（一）

生态文明不是空洞的口号 
 

          生态文明不是空洞的口号，它的落脚点是生态良好，因此各地应当发展绿色经济，而不是牺牲资源与环境来发展黑色经济。

◆常纪文

（国务院发展研究中心）

        中办、国办日前就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，引发社会广泛关注。笔者认为，厘清以下问题，有助于各地吸取教训、引以为戒。

        首先，为什么要对祁连山生态环境事件严肃追责。

         党的十八届三中全会后，生态文明理念被写入环境保护法律法规中，这代表建设生态文明成为全党的意志和国家的意志，各方必须予以重视。

         生态文明不是空洞的口号，它的落脚点是生态良好，因此各地应当发展绿色经济，而不是牺牲资源与环境来发展黑色经济。甘肃是国家确定的西北地区乃至全国的重要生态安全屏障，是黄河流域的重要水源地。生态兴则文明兴，保护好祁连山对于稳定我国西北地区生态环境，对于推动黄河流域经济社会可持续发展，都具有重大意义。甘肃保护好这一地区的生态，就是对全国最好的贡献。祁连山自然保护区生态环境问题由来已久，不是一天两天形成的，说明当地党委和政府在环境保护方面靠山吃山的本位主义浓厚、缺乏全局精神、执法不严，在生态保护方面缺乏“钉钉子”的工作精神。

       其次，祁连山生态环境事件反映了什么问题。

       祁连山自然保护区事件，既是一个发展观的问题，也是一个具体的实践问题。在推动生态文明建设方面，中央先后出台了一系列规章制度，对地方环保工作从事前、事中到事后进行了全面系统的规范，一些规定还写入法律。地方应当理解中央的意图，扎扎实实推进生态文明建设。地方生态文明建设能力有大小，但至少认识要到位、态度要端正。对甘肃来说，一些地市和有关自然保护机构因为生态保护问题被有关部门约谈过、被中央环保督察组督察过，虽然有一些整改行动，但是没有引起足够重视，存在不作为、乱作为、监管层层失守、整改落实不力、整改成效不大等问题。

        祁连山自然保护区事件，既是一个执法和守法的问题，也是一个立法的问题。《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正，部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致。例如，将国家规定禁止在自然保护区内进行的10类活动缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动。而这3类都是近年来发生频次少、基本已得到控制的事项，其他7类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项。其他立法中也存在类似的问题。这次通报给各地党政领导和立法机关的领导提了一个醒，那就是不得用地方立法来为环境保护形式主义开脱，开脱者必须担责。这个警示有利于全国法制的统一。

       值得指出的是，对于祁连山自然保护区地方立法与国家立法不一致的问题，经过严密的法学论证，一些权威的宪法、行政法、刑法和环境资源法学者观点是一致的。正是因为地方自然保护区立法与上位法不一致、地方改革方案和中央改革方案不一致，导致地方开发出现问题。可见，中央的通报事实清楚，性质认定正确，处理也合法合规。

        第三，地方如何进行整改。

        在严格的追责面前，地方的表态也很诚恳，但整改还是要看行动。笔者建议，下一步甘肃要做好三方面工作：一是以此事件为契机，举一反三，在全省各方面统一思想，树立生态文明理念，将新发展理念贯穿到生态环境保护的全过程；二是针对问题，一一整改，并以点带面。相关项目整改整治和生态环境修复保护要建立职责清单。落实党政班子分工负责抓整改工作机制，开展多波次、多形式的“大督察”、“回头看”工作，确保整改进度和整改质量；三是建立绿色发展的中长期战略，促进发展观的转变，培育新动能，推动区域生态文明建设整体上台阶、上水平，让生态文明建设由理念灌输、引导到行动自觉和自信。

       第四，祁连山生态环境事件的严厉通报和严肃处理对于全国有哪些意义。

       这次处理涉及3名省部级干部，严厉性和严肃性前所未有，是环境保护党政同责原则在实践中的不断深入。

         在督察中，中央环境保护督察组既发现了个性的问题，也发现了共性的问题。笔者认为，中央对祁连山生态环境事件的严厉通报和严肃处理，对于全国来说具有以下几个方面的意义：一是生态文明建设是国家和民族的长远发展战略，是基于生态科学的政治红线，任何人都不能违反；二是任何地方、任何级别的领导都要维护生态文明建设，扎扎实实地推进生态文明建设，落实新发展理念，实施绿色发展战略；三是既要遵守国家法律法规和党内的环境保护法规，地方立法也要维护党内法规和国家法治的统一。
 

地方立法不能太任性
 

        地方环境立法不得抛开上位法和党中央、国务院的大政方针率性而为，不得用地方立法来“保护”违法开发或片面发展的行为。

◆贺震

（江苏省环保厅）

        在地方立法和制定重要文件时为破坏生态的行为“放水”，是中办、国办在通报甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题时指出的诸多问题之一。如《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正，部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致，《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采等。正是因为地方自然保护区立法与上位法不一致、地方改革方案和中央改革方案不一致，导致一些违法违规项目在当地畅通无阻，从而严重破坏生态环境。

        其实，类似的情形在全国其他一些地方也不鲜见，比如有的地方出台“红头”文件，对环保部门到企业开展执法检查的次数做出限制；有的规定到工业园区检查要事先上报检查计划，要经领导批准；一些地方政府出台的规章或地方法规，其要求与标准明显低于国家要求；有的地方党委放弃对立法工作的领导等。这些“土法规”、“土政策”，阻碍了国家大政方针和法律法规在地方的落地。

          在这种大背景下，中央决定对在法律法规修订过程中把关不严的有关省领导给予党内严重警告处分，对在有关法规、办法修订中放松管理要求、违反上位法等问题的有关部门严肃问责，非常有必要，警示意义重大。通报给各地党政领导和立法机关竖起了一道醒目的警示牌，那就是地方环境立法不得抛开上位法和党中央、国务院的大政方针率性而为，不得用地方立法来“保护”违法开发或片面发展的行为。这其中的教训，值得各地在地方立法中引以为鉴。

         法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。良法为善治打下良好基础，而恶法必然带来恶果，立法不可不慎。当前，生态文明建设和环境保护需要良法为之护航。2015年修订的《立法法》赋予了设区的市地方立法权，使得拥有地方立法权的城市从49个扩大到了282个。生态环境保护立法是地方立法的重点领域，各地在地方立法过程中，应深刻吸取甘肃的教训，把握好以下几个方面：

         一是必须坚持党对地方生态环保立法的领导。坚持党的领导，是我国社会主义法治最根本的保证和基本经验，也是我国法治与所谓西方宪政的根本区别。在社会主义法治建设中，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。地方立法的动因是弥补上位法不足，通过制定地方性法规，解决应由地方负责解决的基层治理问题，弥补国家立法出现的空白，完善国家立法体系。所谓“地方党委和政府无权干涉地方立法”的说法从根本上就是错误的，省和设区市地方党委必须牢固树立“四个意识”，加强对地方生态环保立法的领导，从政治的高度为地方生态环保立法把关定向。地方立法机关要及时向当地党委请示汇报，严格按照党委要求抓好落实。

        二是必须紧紧把握地方生态环保立法的合法性原则。合法性原则也称不抵触原则，地方立法属于低端末位立法，地方性法规的规定不得与宪法、法律、行政法规的规定相抵触。确立和遵循这个原则是法律对地方立法工作的最基本、最重要的要求，是地方立法机关进行立法工作必须把握的“底线”。当前，我国环境资源法律法规日趋严格，在一定程度上遏制了地方粗放发展的惯性，有效抑制了地方片面追求经济发展的冲动。对此，有些地方在贯彻落实党中央决策部署和国家法律法规上做选择、搞变通、打折扣，在立法层面为破坏生态环境行为“放水”，通过立法为所谓的“发展”松绑、让生态环境保护为经济发展让路，这是一种立法中的违法行为，必须予以纠正。

       三是必须注重增强地方生态环保立法的可操作性。地方生态环保立法既不得与上位法相抵触，又不能简单照抄上位法。必须从实际出发，注重解决本地突出而上级立法暂未解决的问题。地方立法要在当地切实可行，具有可操作性，可量化的尽量量化，能细化的尽量细化。避免一些原则性、口号式的语言，保证立法的针对性、适用性和实效性。

释放出生态环保强烈信号

◆姜文来

（中国农业科学院）

       中办、国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，笔者认为，这一生态环境保护标志性事件将载入生态环境保护史册，具有重要的历史和现实意义。其内涵丰富，释放出许多生态环境保护的强烈信号，值得各地认真学习和领会。

        一是进一步巩固和提升了生态环境保护地位。党的十八大以来，党中央高度重视生态环境保护，提出了一系列环境保护制度，并先后出台《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》等文件，环境保护作为一项基本国策得到扎实落实和推进。本次通报明确了生态环境保护具有政治性和全局性，进一步对生态环境保护进行了定位，保护生态环境是我们的重大政治使命，对巩固和提升生态环境保护工作具有重要意义。

        二是积极推动绿色发展。唱响绿色发展主旋律，在经济发展过程中保护环境、推行绿色生产方式，实现由传统的以牺牲环境为代价的发展模式向绿色发展的转型升级，是社会大势所趋，也是党中央极力提倡的目标。本次通报明确指出了甘肃省没有处理好经济发展和环境保护的关系，警示各地要正确处理好经济发展与环境保护的关系，必须对现有的经济发展方式进行转型升级，向绿色发展主方向迈进，这有利于积极推动绿色发展。

         三是环境保护工作要严守底线。从环境管理的角度来看，发改委、环保、国土、水利、林业等诸多部门都是环境保护系统中的一环，每个部门做好自己的工作，严守自己的底线，环境保护才能整体有效，否则可能出现纰漏。本次通报指出，甘肃省国土资源厅在国务院批复甘肃祁连山国家级自然保护区划界后，仍违法违规延续、变更或审批14宗矿权；甘肃省发展改革委在项目核准和验收工作中，以国土、环保、林业等部门前置审批作为“挡箭牌”，违法违规核准、验收保护区内非法建设项目。甘肃省有关部门没有严守自己的底线，这是应该汲取的深刻教训。

        笔者认为，各地要对通报深刻把握和认真领会，将生态环境保护提升到一个新的水平，这才是通报目的所在。